王春晖：数据产权制度是构建数据要素基础制度的根基
2023年3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，新增的国家数据局获得通过，正式开始组建。国家数据局属于国家发展和改革委员会管理的国家局。从国务院机构改革方案可以看出，新组建的国家数据局主要任务有三大类，一是负责协调推进数据基础制度建设；二是统筹数据资源整合共享和开发利用；三是统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，其中第一项任务就是负责协调推进数据基础制度建设。
2022年12月，中共中央 国务院全文公布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（共二十条，以下简称“数据二十条”）。“数据二十条”除“指导思想”“工作原则”和“保障措施”中的六条外，其他十四条的核心内容是建立四大类数据基础制度体系。体系一是建立保障权益、合规使用的数据产权制度体系，该类基础制度体系包括五项制度：数据产权结构性分置制度、公共数据确权授权机制、企业数据确权授权机制、个人信息数据确权授权机制、数据要素各参与方合法权益保护制度。体系二是建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度体系，该类基础制度体系包括四项制度：完善数据全流程合规与监管规则体系、统筹构建规范高效的数据交易场所、培育数据要素流通和交易服务生态体系统、构建数据安全合规有序跨境流通机制。体系三是建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度体系，该类基础制度体系包括两项制度：健全数据要素由市场评价贡献和按贡献决定报酬机制、建立保障公平的数据要素收益分配体制机制。体系四是建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度体系，该类基础制度体系包括三项制度：创新政府数据治理机制、压实企业的数据治理责任、社会力量多方参与的协同治理体系。
从上述四大类数据基础制度体系可以看出，数据要素流通和交易制度体系、数据要素收益分配制度体系、数据要素治理制度体系，属于数据要素基础制度体系；数据产权制度体系不属于要素制度体系，它是其他三大类数据要素基础制度体系的根基， 数据产权制度体系下的基础制度在“数据二十条”中多达五项，从数据产权结构性分置，到公共数据、企业数据、个人数据的确权授权，以及对数据要素各参与方合法权益的保障，构建了数据产权运行的基本规则，为其他三类数据要素制度的建设奠定了基础，因此，没有归属清晰、合规使用、保障权益的数据产权制度，就无法形成高效公平、安全可控的数据要素市场。
数据产权是适应当代数据市场经济发展要求而出现的新兴经济范畴。目前，国家数据主权、企业商业利益和个人隐私保护等方面均面临确权困境。在谈及数据产权时，通常情况下会把所有权与产权混为一谈。需要指出的是，所有权不同于产权，所有权指对财产归属关系的权利规定，强调财产关系的物质属性；产权是基于财产权的一组权利的有机结合体，强调财产关系的社会属性。
《民法典》第二百四十条对“所有权”的定义是：“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”；《民法典》第三百二十三条对用益物权的定义是：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”从上述定义可以看出，《民法典》确立的用益物权是由所有权派生的物权，主要指在他人所有的财产上设立占有、使用、收益的权利。因此，所有权是“自物权”，而用益物权是“他物权”，“自物权”最明显的特征是具有完全性和恒久性，“他物权”是建立在“自物权”基础上的用益权。因此所有权没有期限的限制，而用益物权作为“他物权”则有期限的限制，一旦期限届满，就应将其占有、使用的物权归还给所有权人。从数据生成的机理以及数据产权下的数据确权授权机制上看，数据产权是持有和使用数据资源的权利，并不是对数据资源占有、使用、收益、处置的权利。
我国《数据安全法》对“数据”的定义是：“数据，是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。”《个人信息保护法》对“个人信息”给出的定义是：“以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。”笔者一直坚持，“数据”（Data）与“信息”（information）应当严格区分，前者是附着在电子信息系统载体上的对客观事物的记录，是未经过处理的原始信息记录，其不能脱离电子信息系统载体而独立存在，如个人在医院电子信息系统留下的体检的原始记录；后者是指数据经过加工处理后，形成的具有使用价值的内容——信息，而且可以脱离电子信息载体而独立存在，如个人体检的电子数据通过专业人员从信息系统提取后，再经过分析和加工，形成的具有使用价值的体检报告，其存在的形式可以是电子状态，也可以是其他状态。
总之，电子数据一定是附着于电子信息系统载体，是基于计算机应用和信息通信等技术手段形成的对客观信息的记录，没有信息系统作为载体就无法生成数据。电子数据的来源和结构极其复杂性，原始数据基本上是以非结构化数据的形式存在，就个人数据而言，有平台交易数据、通信移动数据、机器和传感器数据等，且数据的形成过程需要多方参与，根本无法确定谁是“数据原发者”，数据要素很难像土地、资本和技术要素那样清晰地确定其所有权。
数据作为生产要素，是现代社会生产经营活动所需要的基础性资源，构建数据产权制度的核心是激活数据要素市场，因此，应淡化数据所有权，强化数据产权，聚焦数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的“三权分置”的数据产权制度，促进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用机制。对此，国家发改委也明确提出，要推动数据产权结构性分置，跳出所有权思维定式，聚焦数据在采集、收集、加工使用、交易、应用全过程中各参与方的权利，首先，通过建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”，强化数据加工使用权，放活数据产品经营权；其次，加快数据产权登记制度体系建设，为推动数据有序流转、鼓励数据开发利用、引导数据产品交易、释放数据要素价值提供制度保障。
在数据要素市场条件下，数据产权的属性主要有四大特征：一是数据产权具有经济特性；二是数据产权具有可分离性；三是数据产权流动具有独立性；四是数据的财产属性具有可复制性。数据要素与其他四大要素，如土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素大的不同在于数据要素具有“非竞争性”特征，数据要素的生产是无穷尽的，尤其是数据要素的可无限复制性，导致其边际成本几乎为零，从根本上打破了稀缺性生产要素的制约。
数据产权制度的确立，需要解决数据产权在两个层面上的清晰问题：一是数据在法律层面的清晰，这要求数据产权的确立要有明确的法律保障，否则很难实现市场主体享有依法依规持有、使用、获取数据收益的权益；二是数据在经济层面的清晰，这要求数据产权的合法持有者对数据产权具有极强的约束力，这需要构建数据产权的约束依据，并通过约束依据明确数据产权的收益目标。
数据产权制度化的含义是要构建数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权（三权）的分置运行规则。首先，数据资源持有权，是指在相关数据主体的授权同意下，对数据资源管理、使用、收益和依法处分的权利。要重点聚焦数据的依法取得和合规持有，在此基础上确定其归属功能，但是一定要弱化所有权的定势思维；其次，数据加工使用权，是指在授权范围内以各种方式、技术手段使用、分析、加工数据的权利。数据加工使用权应当在数据处理者依法持有数据的前提下，才具有加工和使用数据的权利，但是在开展转换、汇聚、分析等数据加工活动中，如果发现可能危害国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和个人隐私的数据，应立即停止加工活动；再次，数据产品经营权是数据处理者作为数据市场主体，对合法处理数据形成的数据产品和服务，依法获得自主经营权，并拥有取得收益的权利。数据产品，主要指通过对数据资源投入实质性加工和创新性劳动形成的数据和数据衍生产品，包括但不限于数据集、数据分析报告、数据可视化产品、数据指数、API 数据、加密数据等。
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